Aucun texte ne l’a jamais fondé, aucune constitution ne l’a jamais défini. Pendant cinq siècles, le Conseil du roi fut pourtant le lieu où se décidait tout ce qui engageait la France. Il n'était, en droit, que le roi lui-même écoutant qui bon lui semblait.
Il n’existe pas, dans les archives de la monarchie, d’acte fondateur du Conseil du roi. On chercherait en vain l'édit qui l’aurait créé ou le règlement qui aurait arrêté ses attributions. Cette absence n’est pas une lacune : elle est le principe même de l’institution. Le Conseil n’est pas un organe distinct du souverain, il est le souverain en train de délibérer. Le roi y appelle qui il veut, l’en écarte quand il lui plaît, y siège ou s’en absente sans que rien change à l’autorité des décisions qui en sortent. Toute l’histoire du gouvernement français, du XIIIe au XVIIIe siècle, tient dans la lente spécialisation de cette conversation royale, sans que jamais elle cesse d'être, juridiquement, une conversation.
De la cour féodale à la cour du gouvernement
À l’origine est la curia regis, la cour du roi : ce rassemblement mouvant de prélats, de grands vassaux et de familiers du palais que le Capétien convoque aux grandes fêtes, pour juger un procès, adouber un chevalier, décider d’une guerre ou approuver une donation. Rien n’y distingue le judiciaire du politique, le domestique du public. La cour est une, comme est une l’autorité du roi.
L’unité se rompt au XIIIe siècle, sous la pression du travail. Le royaume s’agrandit, les procès affluent, les comptes se compliquent. De la vieille curia se détachent alors, par gemmation, trois corps distincts : le Parlement, qui retient la justice ; la Chambre des comptes, qui retient les finances du domaine ; et ce qui reste, que l’on nomme désormais le Conseil, et qui retient le gouvernement. La séparation s’accomplit sous Philippe le Bel, dont les légistes nourris de droit romain donnent au reliquat sa physionomie durable : un conseil restreint, technicien, où les grands du royaume comptent moins que les hommes de savoir et de dossier.
Le Moyen Âge finissant et le XVIe siècle multiplient les appellations — Grand Conseil, Conseil étroit, Conseil des affaires — sans stabiliser les contours. Le Grand Conseil finit par se détacher à son tour, en 1497, pour devenir une cour souveraine autonome. Sous François Ier et ses successeurs, le vrai gouvernement se réfugie dans le Conseil des affaires, poignée d’intimes réunis dans la chambre du roi. La formule est déjà celle qui triomphera : plus le cercle est étroit, plus il est puissant.
Le partage des conseils
C’est le règne personnel de Louis XIV qui donne au système sa forme achevée. Non par une réforme d’ensemble, mais par une pratique patiemment fixée à partir de 1661. Le Conseil unique se divise alors en sections spécialisées, qui ne sont pas des institutions rivales mais des séances différentes d’un même conseil.
Le Conseil d’en haut — ainsi nommé parce qu’il se tenait à l'étage des appartements du roi — en est le sommet. Trois ou quatre personnes y siègent, jamais davantage : les affaires étrangères, la guerre, la paix, les grandes décisions de l'État s’y traitent. On n’y entre ni par la naissance ni par la charge, mais par un billet du roi ; celui qui l’a reçu porte le titre de ministre d'État, le seul de la monarchie qui ne corresponde à aucun office et ne se perde que par disgrâce.
Le Conseil des dépêches traite du dedans du royaume : la correspondance des gouverneurs et des intendants, l’administration des provinces, les affaires ecclésiastiques, les troubles locaux. Le Conseil royal des finances, établi en 1661 au lendemain de la chute de Fouquet, arrête les impositions, les baux des fermes, l'état des recettes et dépenses ; le contrôleur général y rapporte, un chef du Conseil royal des finances y préside en l’absence du roi. Un Conseil de commerce s’y adjoindra, tantôt vivant, tantôt sommeillant.
Enfin, à côté de ces conseils de gouvernement, subsiste un conseil de justice : le Conseil des parties, héritier direct de la fonction judiciaire de la vieille cour. Le chancelier y préside, entouré des conseillers d'État et des maîtres des requêtes. Il ne juge pas le fond des procès, mais tranche ce qui échappe aux cours : les conflits de juridiction, les demandes de cassation contre les arrêts des parlements, les évocations, les règlements de juges. Par lui, le roi demeure la source de toute justice, et les cours souveraines elles-mêmes ne sont jamais souveraines qu’en second.
Le chancelier et les secrétaires d'État
Deux figures dominent ce dispositif. La première est ancienne, la seconde toute moderne.
Le chancelier de France est le premier officier de la couronne, chef de la justice, gardien des sceaux qui authentifient les actes royaux. Sa dignité est à vie : nul roi ne peut le destituer. Mais la monarchie a trouvé le biais, et retire les sceaux au chancelier disgracié pour les confier à un garde des sceaux, laissant à l’autre le titre et l’inaction. Michel de l’Hospital, Séguier, d’Aguesseau, Maupeou : par ces hommes passe l’idée que la justice du roi n’est pas la volonté du roi, et qu’un gouvernement se juge à ses formes autant qu'à ses fins.
Les secrétaires d'État sont d’une autre race. Issus des humbles clercs du secret et des notaires du roi, ils reçoivent leur forme en 1547, quand Henri II fixe leur nombre à quatre et leur assigne des départements. Peu à peu se dessinent les grands portefeuilles : les Affaires étrangères, la Guerre, la Marine, la Maison du roi, chacun doublé d’un ressort géographique de provinces. Ils achètent leur office, ce qui les rend propriétaires de leur charge, mais tirent l’essentiel de leur pouvoir d’une commission révocable : le roi peut les briser d’un mot. Ce sont eux qui expédient, contresignent, correspondent, exécutent. Colbert, Louvois, Torcy, Choiseul, Vergennes : la France est gouvernée par des bureaux avant de l'être par des ministères.
Au-dessus d’eux, une seule question : y aura-t-il un premier ministre ? Richelieu et Mazarin ont donné la réponse d’un temps. Louis XIV donne la sienne le 10 mars 1661, au lendemain de la mort du cardinal, en réunissant ses secrétaires d'État.
Jusqu'à présent j’ai bien voulu laisser gouverner mes affaires par feu monsieur le cardinal ; il est temps que je les gouverne moi-même. Vous m’aiderez de vos conseils quand je vous les demanderai.
« Le roi en son conseil »
De cette architecture découle une formule que l’on lit en tête de dizaines de milliers d’actes : le Roi étant en son Conseil. Elle signifie que la décision émane du souverain lui-même, présent de droit sinon toujours de fait. Car le roi est réputé n'être jamais absent de son Conseil : les arrêts rendus hors de sa présence portent la même autorité que ceux qu’il a signés de sa main.
Les praticiens distinguaient les arrêts en commandement, pris en la présence effective du roi sur les affaires de gouvernement, et les arrêts sur rapport, expédiés par les conseillers d'État sur le rapport d’un maître des requêtes. Les uns et les autres s’imposent aux cours, aux corps, aux particuliers. C’est par cette voie discrète — un arrêt du Conseil, une lettre de cachet, une commission — que la monarchie a réformé les finances, cassé des arrêts de parlement, créé des manufactures, ouvert des routes et déplacé des hommes.
Faut-il y voir l’arbitraire ? La question mérite d'être posée sans complaisance. Le Conseil ne délibérait pas en public, ne rendait de comptes à personne, ne motivait pas ses arrêts. Mais il travaillait sur pièces, dans un formalisme minutieux, et le roi de France, à la différence des despotes que la polémique lui a comparés, se savait lié par les lois fondamentales du royaume, par les privilèges des provinces et des corps, par le serment du sacre. Le Conseil était l’instrument d’un pouvoir absolu au sens propre — délié de tout supérieur temporel — et non d’un pouvoir sans règle.
Ce que le Conseil a légué
L’expérience de la Polysynodie, tentée par le Régent en 1715, mesure la solidité du système par son échec : les sept conseils de grands seigneurs substitués aux secrétaires d'État s’enlisent en trois ans, et l’on revient en 1718 aux bureaux et aux commis. Le gouvernement de la France, désormais, ne peut plus être une affaire de naissance ; il est devenu une affaire de dossiers.
Le Conseil du roi disparaît avec la monarchie. Il ne disparaît pas tout entier. De sa section judiciaire, le Consulat tirera le Conseil d'État, qui juge encore aujourd’hui l’administration française et rédige ses lois ; de ses secrétaires d'État sont sortis les ministres. La République a hérité des organes en oubliant le principe qui les tenait : que le pouvoir, pour être délibéré, doit d’abord être incarné.