Un royaume ne se gouverne pas depuis un palais. Entre le roi et ses sujets, la monarchie a dû inventer des hommes qui la représentent, la servent et parfois la trahissent. De la prévôté rurale à l’intendance de généralité, c’est l’histoire de l'État français qui s'écrit.
Vers l’an mil, le roi de France est un seigneur parmi d’autres, et son autorité effective ne dépasse guère l’horizon de ses châteaux. Sept siècles plus tard, aucun village du royaume n'échappe à la connaissance d’un bureau de Versailles. Entre ces deux états, il n’y a eu ni révolution ni plan : il y a eu la construction obstinée, génération après génération, d’un corps d’agents chargés de faire présent, partout, un roi qui ne pouvait être nulle part. Cette histoire est celle d’un problème toujours le même, résolu trois fois de suite et trois fois reposé : comment obtenir d’un représentant qu’il serve le roi plutôt que lui-même ?
Le prévôt, premier visage du roi
Le premier de ces agents est le prévôt, qui apparaît au XIe siècle sur les terres du domaine capétien. Sa fonction est modeste et considérable à la fois : il perçoit les revenus, rend la basse justice, convoque les hommes du ban, entretient les moulins et les fours. Il est, dans son ressort, le roi tout entier.
Le vice est dans le mode de rétribution. La prévôté n’est pas un emploi salarié, mais une ferme : le prévôt verse d’avance au Trésor une somme convenue et se rembourse sur les habitants, gardant l’excédent. Il a donc intérêt à presser, et nul intérêt à ménager. Les prévôtés deviennent en outre héréditaires dans certaines familles. Dès le XIIe siècle, les plaintes affluent, et les rois savent que leurs agents sont, dans l’opinion, la première cause du mécontentement.
L’ordonnance-testament de 1190
Le remède vient de Philippe Auguste. En 1190, sur le point de partir pour la croisade, le roi arrête par écrit le gouvernement du royaume en son absence. Le texte, que l’on nomme son ordonnance-testament, institue au-dessus des prévôts des agents d’un genre nouveau : les baillis. Ils tiendront chaque mois des assises publiques, entendront les plaintes, feront droit sans délai, et rendront compte à Paris trois fois l’an devant la reine mère et l’archevêque de Reims.
Tout est là. Le bailli n’est pas fermier mais officier salarié ; il est révocable ; il est étranger au pays où on l’envoie — et la couronne lui interdira d’y acquérir des terres ou d’y marier ses enfants, afin qu’il n’y prenne pas racine. Dans les provinces du Midi et de l’Ouest, où la royauté hérite de l’organisation des anciennes principautés, le même personnage porte le nom de sénéchal. Bailliages et sénéchaussées quadrilleront le royaume jusqu'à la Révolution.
Saint Louis, en homme de conscience, pousse le contrôle plus loin. À partir de 1247, il envoie dans les provinces des enquêteurs royaux, souvent frères mendiants, chargés de recueillir les griefs des sujets contre les agents du roi et de réparer les torts, fût-ce aux dépens du Trésor. La grande ordonnance de 1254 pour la réformation du royaume impose aux baillis et sénéchaux un serment détaillé, leur interdit les jeux, les tavernes et les cadeaux, et les oblige à demeurer quarante jours après leur charge pour répondre des plaintes. Rarement l’Europe a vu prince plus scrupuleux du service de ses peuples.
De l’officier au commissaire
Le mécanisme se grippe, comme il devait se gripper. Philippe le Bel spécialise : au bailli, la justice ; à des receveurs, les finances ; aux gens du roi — procureurs et avocats —, la défense des intérêts de la couronne. Puis, au fil des XVe et XVIe siècles, le bailli devient un gentilhomme d'épée aux fonctions honorifiques, tandis que le travail réel passe à son lieutenant général, homme de robe et de dossiers.
Surtout, le royaume vend ses charges. La vénalité des offices, organisée par François Ier avec le Bureau des parties casuelles en 1522, procure au Trésor des ressources immédiates ; la paulette, instituée en décembre 1604, permet à l’officier de rendre sa charge héréditaire moyennant un droit annuel. Le procédé est financièrement commode et politiquement désastreux : l’officier, propriétaire de sa fonction, ne peut plus être destitué. La monarchie s’est donné des serviteurs qu’elle ne commande plus.
D’où la solution qui fera le XVIIe siècle : à côté de l’officier, le commissaire. Celui-ci ne possède rien ; il tient d’une commission écrite, expédiée par le Conseil, une mission définie, limitée dans son objet, révocable à tout instant. Il n’a d’autre force que la confiance du roi, et d’autre avenir que de la mériter. L’opposition de l’officier et du commissaire est la clef de toute l’administration de l’Ancien Régime.
Les intendants, ou la France gouvernée par trente hommes
De ce principe naît l’intendant. Le titre complet dit tout : intendant de justice, police et finances, commissaire départi dans la généralité pour l’exécution des ordres du Roi. Justice, c’est-à-dire surveillance des tribunaux et jugement par commission des affaires les plus graves ; police, au sens ancien du mot, c’est-à-dire tout ce qui touche à l’ordre, aux subsistances, aux chemins, aux manufactures, aux hôpitaux, aux épidémies ; finances, c’est-à-dire la répartition et la levée de la taille.
Les premiers envois de maîtres des requêtes en chevauchée datent du XVIe siècle. Richelieu généralise la pratique à partir de 1635, quand la guerre ouverte contre l’Espagne exige de lever d’un coup des sommes que l’appareil ordinaire ne sait plus produire. Les intendants deviennent alors permanents dans leur ressort, et l’objet d’une haine universelle : ils cassent les rôles d’imposition, contournent les officiers, ignorent les gouverneurs. La Fronde en fait sa première cible, et la déclaration de juillet 1648 les supprime, sauf aux généralités de frontière. Ils reviennent dès 1653, et pour de bon.
Colbert en fait ensuite l’ossature du royaume. Une trentaine de généralités, un intendant dans chacune, une correspondance hebdomadaire avec le contrôle général, des enquêtes systématiques sur les hommes, les terres et les industries ; au-dessous, des subdélégués dans chaque élection. La France devient, pour la première fois, un pays que l’on peut connaître d’un bureau. C’est ce que dit, avec une lucidité inquiète, cette réplique que le marquis d’Argenson attribue au financier écossais John Law et qu’il a consignée dans ses Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France.
Ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n’avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs : ce sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces, de qui dépend le bonheur ou le malheur de ces provinces, leur abondance ou leur stérilité.
On répète souvent que les frondeurs les avaient nommés « les trente tyrans de la France ». La formule court dans les manuels ; elle a le tour des mazarinades, qui puisaient volontiers dans l’Athènes de Lysandre. Mais l’honnêteté oblige à dire qu’aucun pamphlet précis ne l’a jusqu’ici authentifiée, et qu’il faut la tenir pour une tradition plutôt que pour une citation.
L’héritage : une centralisation antérieure à la Révolution
Il serait injuste de ne voir dans l’intendant qu’un agent de contrainte. Beaucoup furent des administrateurs remarquables, et le meilleur du XVIIIe siècle français leur doit quelque chose : les routes de Trudaine, le desséchement des marais, les greniers d’abondance, les premières statistiques, la lutte contre les épizooties, l’appel aux médecins pendant les disettes. Turgot fut intendant du Limousin avant d'être ministre, et l’on mesure à son passage ce qu’un homme de bien pouvait faire d’une commission royale.
Il serait tout aussi injuste de nier ce que le système coûtait. En reprenant aux corps, aux provinces, aux villes le soin de leurs affaires, la monarchie les a désaccoutumés de se gouverner. Le royaume gagnait en efficacité ce qu’il perdait en vie propre. Louis XVI, avec les assemblées provinciales tentées à partir de 1778, chercha tardivement à rendre au pays une part de son administration ; il n’en eut pas le temps.
Tocqueville, en ouvrant les cartons des intendances, découvrit avec stupeur que la centralisation qu’il croyait née en 1789 était l'œuvre patiente des rois, et que la Révolution n’avait fait qu’en achever le dessin en changeant les noms. Le préfet est le fils de l’intendant, le département le petit-fils de la généralité. La monarchie n’a pas légué à la France seulement une couronne : elle lui a légué l'État.