Une vingtaine de fois en cinq siècles selon les décomptes — davantage si l’on compte les assemblées provinciales et les états particuliers —, le roi de France a convoqué son royaume pour l’entendre. Les états généraux n’ont jamais été une assemblée souveraine : ils étaient le pays parlant à son prince. La dernière convocation devait tout changer.
Il faut se défaire d’une idée reçue : les états généraux ne furent jamais un parlement au sens moderne, ni une esquisse de démocratie représentative. Ils ne siégeaient pas en permanence, ne se réunissaient que sur convocation du roi, ne votaient aucune loi et ne pouvaient rien décider. Leur fonction était autre, et plus ancienne que le droit public : celle du conseil que tout seigneur devait à son suzerain et que tout suzerain pouvait demander à ses fidèles. Le roi appelait son royaume, le royaume répondait. Ce que l’assemblée exprimait n'était pas une volonté, mais un avis et une plainte — et le roi restait libre.
Cette liberté explique l’irrégularité de la série, la longueur des éclipses et la violence de la rupture finale.
Notre-Dame, avril 1302
Le point de départ est un conflit avec Rome. Philippe le Bel, aux prises avec le pape Boniface VIII sur la fiscalité du clergé, puis sur les prétentions théocratiques de la papauté, veut donner à sa cause le poids du royaume entier. Le 10 avril 1302, il fait réunir dans Notre-Dame de Paris les prélats, les barons et des députés des bonnes villes. Pierre Flote y fait entendre la doctrine des légistes — Guillaume de Nogaret, qui incarnera bientôt cette école, ne s’imposera qu'à partir de 1303 ; l’assemblée approuve le roi contre le pontife.
Rien, dans cette convocation, ne ressemble à une élection régulière. Mais tout y est en germe : la division en trois états, la représentation des villes à côté des ordres traditionnels, et surtout l’idée neuve que le roi tire de l’assentiment du pays une force supplémentaire. Philippe le Bel y revient en 1308 pour l’affaire des Templiers, en 1314 pour un subside de guerre. La monarchie a découvert un instrument.
Les trois ordres, la procédure, les cahiers
Le royaume se compte en trois états, qui sont trois fonctions plutôt que trois classes : ceux qui prient, ceux qui combattent, ceux qui travaillent. Le clergé, la noblesse, le tiers état — ce dernier réunissant, sous un nom unique, les bourgeois des villes et, à partir de 1789 seulement, les paysans en nombre.
La procédure se fixe au XVe siècle. Des lettres de convocation partent pour chaque bailliage et sénéchaussée ; on y élit des députés, à des degrés variables selon les ordres ; chaque assemblée primaire rédige un cahier de doléances, que les assemblées supérieures fondent en un cahier de bailliage, lequel sera porté au roi. Les trois ordres délibèrent séparément et opinent par ordre : une voix pour le clergé, une pour la noblesse, une pour le tiers. Le tiers, fût-il seul à représenter quatre-vingt-dix-sept à quatre-vingt-dix-huit pour cent du royaume, peut donc toujours être mis en minorité par deux voix contre une. Cette règle, longtemps indifférente, sera le nœud de 1789.
Le cahier de doléances est la vraie richesse de l’institution. Il descend au détail des chemins défoncés et des péages abusifs ; il monte parfois jusqu'à la réforme de l'État. Les milliers de cahiers conservés forment, aujourd’hui encore, la plus vaste enquête jamais menée sur la condition d’un peuple avant l'âge statistique.
Les grandes assemblées : 1355, 1484
Deux réunions dominent le Moyen Âge finissant. La première naît du désastre. En 1355, la guerre contre l’Angleterre a vidé le Trésor ; le roi Jean II réunit les états de langue d’oïl, qui accordent l’aide mais exigent d’en surveiller l’emploi : la grande ordonnance de décembre 1355 confie la levée à des élus des états. Après le désastre de Poitiers et la captivité du roi, les états de 1356 et 1357, dominés par le prévôt des marchands Étienne Marcel et l'évêque de Laon Robert Le Coq, arrachent au dauphin Charles la grande ordonnance de mars 1357, qui met le gouvernement sous tutelle. L’expérience tourne mal : Marcel s’allie à Charles le Mauvais, laisse entrer les Anglais dans Paris, et meurt assassiné le 31 juillet 1358. De cette tentative avortée, la royauté conclura durablement que les états conduisent au désordre.
La seconde grande assemblée est plus honorable. Réunis à Tours en 1484, pendant la minorité de Charles VIII, les états généraux sont pour la première fois composés de députés régulièrement élus dans les bailliages, tous ordres confondus dans le même scrutin. Le chanoine Jean Masselin en a laissé un journal admirable. On y discute avec liberté du gouvernement du royaume, de l’impôt, de la réformation de la justice ; le seigneur de La Roche, Philippe Pot, y prononce sur l’origine du pouvoir un discours si hardi qu’il alimente encore les débats des historiens. L’assemblée se sépare sans avoir gouverné, mais après avoir montré ce qu’une nation savait dire d’elle-même.
Entre-temps, une décision de 1439 avait scellé leur destin : en rendant la taille permanente pour entretenir les compagnies d’ordonnance, les états d’Orléans avaient donné à Charles VII un revenu régulier. La royauté, désormais, pouvait vivre sans demander.
Des guerres de Religion à la longue éclipse
Le siècle des troubles religieux ramène les états au premier plan, parce que le pouvoir y est faible. À Orléans, en décembre 1560, l’assemblée s’ouvre au lendemain de la mort de François II ; le chancelier Michel de l’Hospital y prononce l’un des plus beaux discours de notre langue politique, où il supplie les Français de cesser de se nommer par leurs partis.
Ôtons ces mots diaboliques, noms de partis, factions et séditions, luthériens, huguenots, papistes ; ne changeons le nom de chrétien.
La supplication ne fut pas entendue. Les états de Blois en 1576, puis ceux de 1588 où Henri III fit assassiner le duc de Guise, ceux de la Ligue enfin en 1593 — que sauva de l’infamie l’arrêt du parlement rappelant la loi salique contre une infante d’Espagne —, montrent une institution devenue le champ de bataille des factions.
Vient alors la dernière séance de l’ancien régime des états. Convoqués en octobre 1614 pendant la régence de Marie de Médicis, ils siègent à Paris jusqu’en février 1615. Le tiers état y demande que soit déclarée loi fondamentale du royaume l’indépendance absolue de la couronne à l'égard de toute puissance étrangère ; le clergé, où brille un jeune évêque de Luçon nommé Richelieu, obtient le retrait de l’article. La noblesse, à qui le tiers avait offert le nom de frère cadet, s’en offense publiquement. Les trois ordres se séparent sans s'être entendus sur rien.
Cent soixante-quinze ans passeront. Richelieu, Mazarin, Louis XIV, Louis XV gouverneront sans jamais rappeler la nation. L'éclipse ne fut pas décrétée : elle fut simplement l’effet d’un pouvoir qui n’avait plus besoin de demander, et qui n’oublia jamais le désordre de 1357.
1789 : le roi convoque, la nation demeure
C’est la banqueroute qui rouvre la porte. Après l'échec des assemblées de notables de 1787 et 1788, et devant le refus des parlements d’enregistrer de nouveaux impôts, Louis XVI se résout à convoquer les états généraux pour le 1er mai 1789. Le pays, qui n’en a plus mémoire vivante, s’enflamme. Le Conseil du roi accorde en décembre 1788 le doublement du tiers état, sans trancher la question décisive : opinera-t-on par tête ou par ordre ?
Les élections se font au printemps, dans une effervescence sans précédent ; des dizaines de milliers de cahiers remontent des paroisses. Le 5 mai, dans la salle des Menus Plaisirs à Versailles, la séance royale s’ouvre en grande pompe et déçoit : le roi est bref, Necker interminable, et rien n’est dit du mode de vote.
La suite tient en six semaines, du 5 mai à la proclamation de l’Assemblée nationale, le 17 juin. Le tiers refuse de vérifier ses pouvoirs séparément, attend, puis, le 17 juin, se proclame Assemblée nationale. Trouvant sa salle fermée le 20, il se réunit au Jeu de paume et jure de ne se séparer qu’après avoir donné une constitution au royaume. À la séance royale du 23 juin, le roi casse les délibérations et ordonne aux ordres de se séparer ; le tiers ne bouge pas, et Mirabeau lance au grand maître des cérémonies la réplique fameuse dont les versions divergent — la volonté du peuple, la force des baïonnettes. Le 27, Louis XVI cède et invite les deux premiers ordres à rejoindre le troisième. Le 9 juillet, l’Assemblée se déclare constituante.
Le roi avait convoqué les états généraux ; il ne les revit jamais se séparer. En cinq siècles, l’institution n’avait jamais prétendu à la souveraineté ; en six semaines, du 5 mai au 17 juin, elle la prit. C’est qu’entre 1614 et 1789, une doctrine nouvelle était née, qui ne voyait plus dans les députés les porteurs d’une doléance, mais les représentants d’une nation abstraite. La monarchie française mourut, non d’avoir consulté son peuple, mais d’avoir trop longtemps différé de le faire.
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