Les finances du royaume

Le roi doit vivre du sien

Au commencement, le roi de France n’a pas d’impôt. Il a un domaine : terres, forêts, moulins, péages, droits de justice, monnaie. De ce patrimoine il tire de quoi tenir sa maison, entretenir son hôtel, payer ses officiers. La doctrine est ferme et longtemps unanime — le roi doit vivre du sien —, et la couronne ne peut demander davantage à ses sujets qu’en cas de nécessité, pour la défense du royaume, et de leur consentement. C’est ainsi qu’apparaissent, aux XIII^e et XIV^e siècles, les « aides » extraordinaires votées par les états, provinciaux ou généraux, pour la rançon d’un roi ou la guerre contre l’Anglais.

Le passage de l’extraordinaire au permanent est l’acte de naissance de l'État moderne, et il se fait dans le sang de la guerre de Cent Ans. Philippe VI institue la gabelle en 1341 ; elle est rendue perpétuelle en 1383, sous Charles VI. Charles VII, par l’ordonnance d’Orléans de novembre 1439, obtient une taille levée chaque année sans nouveau vote, pour solder les compagnies d’ordonnance. Ce que le royaume accordait pour se défendre, il ne le reprendra plus. En moins d’un siècle, la nécessité militaire a fondé la fiscalité royale, et les états généraux, dépossédés du seul pouvoir qui les rendait indispensables, cesseront peu à peu d'être convoqués.

Taille, aides, gabelle : le poids du royaume

Trois grands impôts portent l'édifice. La taille, impôt direct, est personnelle dans les pays d'élections du Nord, où elle frappe les revenus présumés du roturier, et réelle dans le Midi, où elle frappe les terres réputées roturières quel qu’en soit le possesseur. Sa répartition, faite de province en élection et d'élection en paroisse par des collecteurs pris parmi les habitants, était sa plaie : arbitraire, solidaire, ruineuse pour les collecteurs eux-mêmes. Le clergé et la noblesse en étaient exempts — le premier parce qu’il priait et payait autrement, la seconde parce qu’elle devait l’impôt du sang. Le principe se défend en droit féodal ; il devint insoutenable le jour où la noblesse ne fournit plus l’armée et où le tiers état fournit tout.

Les aides sont les impôts indirects, levés sur la circulation et la vente des marchandises, singulièrement du vin — le fisc français a toujours su ce que boit la France. La gabelle, elle, est devenue le symbole même de l’impôt odieux. Le sel étant monopole royal, chaque feu des pays de grandes gabelles devait acheter au grenier une quantité fixée, le « sel du devoir », à un prix qui pouvait décupler d’une province à l’autre : les pays rédimés du Sud-Ouest s’en étaient rachetés en 1553, la Bretagne en était franche, la Normandie écrasée. De ces disparités naquit une contrebande immense, celle des faux-sauniers, poursuivis par les gardes de la ferme, envoyés aux galères, et parfois transformés en héros populaires — le supplice de Mandrin, en 1755, fut une émotion nationale. Le clergé, enfin, s’imposait lui-même par les décimes et le don gratuit, votés par ses assemblées.

Les cours des comptes et des aides

Contre le désordre, la monarchie a créé très tôt des juges du denier public. La Chambre des comptes, détachée de la cour du roi et organisée par l’ordonnance de Vivier-en-Brie en 1320, vérifie les comptes des officiers de finance, enregistre les actes touchant le domaine et veille à son inaliénabilité : elle est la mémoire comptable de la couronne, et son intransigeance a sauvé bien des lambeaux du patrimoine royal. La Cour des aides, instituée à la fin du XIV^e siècle, juge en dernier ressort les procès de la fiscalité et protège le contribuable contre les traitants. Sous la présidence de Malesherbes, au XVIII^e siècle, ses remontrances au roi comptent parmi les textes les plus lucides et les plus courageux qu’ait produits l’ancienne France sur elle-même.

Au-dessus, l’administration change de forme selon les règnes. François I^er crée en 1523 le Trésor de l'Épargne, caisse centrale où doivent affluer tous les deniers. Un surintendant des finances dirige l’ensemble, jusqu'à ce que la chute de Fouquet, en 1661, décide Louis XIV à supprimer la charge : elle était devenue trop grande pour un sujet. Lui succède le contrôleur général des finances, simple commissaire révocable, sans état ni faste — et qui devient, sous Colbert, le véritable premier ministre du royaume, tenant à la fois l’impôt, le commerce, les manufactures, les ponts et chaussées et les intendants de province.

Les fermiers généraux

Percevoir était un métier ; l'État ne l’exerçait pas lui-même. Depuis le Moyen Âge, la couronne afferme ses impôts indirects à des compagnies qui avancent une somme fixe et se remboursent sur les contribuables. Colbert rationalise le système en réunissant les baux épars dans une Ferme générale unique, en 1681 : quelque quarante fermiers généraux, adjudicataires d’un bail renouvelé tous les six ans, versent au Trésor une somme certaine et lèvent gabelles, traites, aides et tabac par une armée de commis et de gardes — près de vingt mille hommes à la fin de l’Ancien Régime.

L’institution avait une logique redoutable : elle donnait au roi de l’argent d’avance et sûr. Elle avait un vice non moins redoutable : elle intéressait des particuliers à la rigueur du recouvrement et faisait des plus grandes fortunes du royaume les visages détestés de l’impôt. Le mur d’octroi dont ils entourèrent Paris à partir de 1784 fut haï avant d'être franchi — « le mur murant Paris rend Paris murmurant ». La Terreur en fit justice à sa manière, en envoyant vingt-huit d’entre eux à l'échafaud en mai 1794, parmi lesquels Lavoisier, dont la France perdit ce jour-là le plus grand savant qu’elle eût.

Sully, Colbert, Turgot, Necker : les réformateurs

L’histoire financière de la monarchie est celle d’une suite d’hommes remarquables que le système finissait toujours par user. Sully, surintendant de Henri IV, rétablit l’ordre par l'économie et la probité : il allège la taille, poursuit les arriérés, remet en état les routes et les canaux, et laisse à la mort du roi une réserve à la Bastille. Sa politique tenait tout entière dans une phrase demeurée proverbiale :

Labourage et pâturage sont les deux mamelles dont la France est alimentée.

Colbert entreprend davantage : chambre de justice contre les traitants, réduction des rentes, tarifs protecteurs de 1664 et 1667, manufactures royales, compagnies de commerce, marine. Il donne au royaume une machine administrative admirable — mais les guerres de son maître consument plus vite qu’il ne produit, et il meurt en 1683 sachant son œuvre menacée par la dépense.

Le XVIII^e siècle vit sur un mal chronique : une dette énorme, un crédit cher, et l’impossibilité politique d’atteindre les privilégiés. Turgot, appelé en 1774, écrit au roi dès son entrée en charge la lettre la plus honnête qu’un ministre ait jamais adressée à un souverain :

Point de banqueroute. Point d’augmentation d’impôts. Point d’emprunts.

Il libère le commerce des grains, remplace la corvée par une contribution assise sur toutes les terres, supprime les jurandes — et tombe en 1776, emporté par la coalition des intérêts qu’il froissait. Necker, banquier genevois et protestant, choisit la voie inverse : emprunter au lieu d’imposer, essayer les assemblées provinciales, et publier en 1781 un Compte rendu au roi qui montrait au public un budget en équilibre, en laissant hors du compte les dépenses extraordinaires de la guerre d’Amérique. Le succès de librairie fut immense ; la sincérité l'était moins.

Le concours donné aux Insurgents américains coûta plus d’un milliard de livres. À la fin des années 1780, le service de la dette absorbait près de la moitié des recettes de l'État. Calonne, puis Loménie de Brienne, proposèrent enfin ce qu’il fallait — une subvention territoriale pesant sur tous les propriétaires sans distinction d’ordre — et se heurtèrent au refus des notables en 1787, puis des parlements. C’est pour dénouer cette impasse fiscale, et pour elle seule, que Louis XVI convoqua les états généraux.

Il faut le dire nettement : la monarchie n’est pas morte d’avoir trop pris à ses sujets. La France de 1789 était le pays le plus riche d’Europe continentale et n'était pas, proportionnellement, le plus taxé. Elle est morte de n’avoir pu répartir l’impôt selon la justice, faute d’avoir su vaincre les privilèges qu’elle avait elle-même concédés au cours des siècles. Le roi voulait la réforme ; il lui manquait, non la volonté, mais l’instrument. L’ancienne France est tombée sur une question de comptabilité — ce qui, pour un régime qui avait duré huit cents ans, demeure une fin étrangement modeste.